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中央纪委驻财政部纪检组:进一步推进政府采购制度改革
努力构筑源头治腐长效机制

  政府采购制度是公共财政管理的重要内容,也是源头治理腐败的有效手段。为进一步推进此项工作,驻财政部纪检组监察局会同财政部国库司组织河北、辽宁等10个省(区、市)财政纪检监察和政府采购监管部门进行了专题调研,并到江苏省无锡市实地调研了政府购买公共服务的有关情况,在此基础上分析了目前政府采购制度的现状、问题和原因,从理顺政府和市场关系、源头治理腐败的角度研究提出了进一步推进政府采购制度改革的对策建议。

  一、我国政府采购制度改革的基本情况

  政府采购制度作为引领公共财政支出管理改革的“三驾马车”之一,从1996年开始试点到1998年全面启动,特别是2003年政府采购法开始实施的十多年来,制度机制不断创新和完善,对于规范财政支出行为、推进反腐倡廉建设以及促进国家经济社会发展目标实现等方面发挥了积极作用。

  (一)政府采购范围和规模不断扩大。采购实施范围从货物类采购向工程类、服务类采购扩展,从满足机关单位办公需要向为社会提供公共服务扩展。目前财政部已将限额内工程、与工程招标无关的装修、修缮等工程都纳入了政府集中采购目录。全国政府采购的规模由2002年的1009亿元增加到2013年的16381亿元,占财政支出的比重也相应由4.6%提高到11.7%,累计节约财政资金1万多亿元。

  (二)政府采购法规制度体系不断健全。目前我国已初步形成了以《政府采购法》为统领、以部门规章为依托的政府采购法律制度框架,涵盖了体制机制、执行操作、基础管理及监督处罚等各方面的内容,有效规范了政府支出行为和政府采购市场交易秩序。各地以《政府采购法》以及配套规章制度为依据,不断完善政府采购制度体系,广东、云南、深圳等地出台了政府采购的地方性法规。

  (三)政府采购政策功能得以有效发挥。建立了强制采购节能产品和优先采购环保产品的基本制度,2013年全国节能、环保产品采购规模分别占同类产品的86%和82%。支持中小企业发展效果明显,全国政府采购规模中中小企业获得的合同份额为76%。如山东提供政府采购合同融资7.79亿元,有效缓解了中小企业融资难问题;江苏2013年实现中小企业政府采购信用担保融资4.54亿元,项目覆盖全省。

  (四)政府采购管理体制机制逐步完善。基本建立了“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制,形成了以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购格局,确立了以公开招标为主要采购方式的交易模式,在信息化和人才队伍建设等方面成效显著。2013年全国采购规模中公开招标占比83.3%,政府集中采购占比65.6%。财政部将批量集中采购范围扩大到便携式计算机等9个品目,有的品目比市价平均低30%;印发了《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》,为全国统一的系统建设提供了基础规范。广东、辽宁、云南等地建立了涵盖政府采购管理与交易全过程的电子化平台,并逐步将系统向地市推广。截至2013年底,全国县级以上共设立集中采购机构和社会代理机构5000多家,从业人员约7万人,纳入专家库管理的评审专家23万多人,辽宁、广东等地还成立了政府采购行业协会。

  (五)初步形成了政府采购与廉政建设的良性互动机制。大力推进政府采购领域廉政风险防控工作。各地财政部门按照工作职能和岗位职责,认真查找政府采购运行过程中的廉政风险点,有针对性地制定防控措施,初步建立了廉政风险防控机制。2013年全国共发布采购信息公告127万条,较上年大幅增加;河北等地建立了限时办结等五项公开制度,新疆制定《政府采购预防职务违法违纪工作规程》,辽宁等地积极探索将供应商行贿犯罪档案查询引入政府采购工作,安徽、新疆、宁波等地邀请政府采购监督员参与重大采购项目监督。各级财政、监察、审计等部门通力合作,密切配合,监督检查力度不断加大。财政部会同中央纪委、审计署先后组织开展了政府采购领域治理商业贿赂、政府采购执行情况专项检查等工作。山东等地财政纪检部门积极推动“转职能、转方式、转作风”,已不参加采购现场监督,将主要精力转入对事后问题进行查处上。近年来,云南、深圳等地还将政府采购政策实施和管理纳入常规性审计监督。

  (六)服务类采购呈迅猛发展态势。2013年服务类采购的规模达1534亿元,增长26.4%,增幅远高于全国政府采购规模增幅。国务院指导意见下发后,财政部出台了《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》,各地也研究制定了相关制度,进一步推动了政府购买服务从传统的专业服务快速向新型的商业服务和公共服务领域拓展。如江苏2013年将涉及教育文化、社保民生、医疗卫生等21项公共服务列入政府购买服务目录,涉及资金15亿元,服务类项目采购金额同比增长46.1%。

  二、政府采购制度执行中存在的主要问题及原因分析

  在肯定成绩的同时,我们也要清醒地看到,当前我国的政府采购制度还存在采购规模偏小、部分采购价格偏高、效率低等一些不容忽视的问题,这其中既有制度顶层设计不够科学、合理的问题,也有制度执行不规范和监督管理不到位的问题,需要我们认真研究解决。

  (一)存在的主要问题

  1.政府采购的规模偏小范围窄、政策功能发挥不够充分。一方面是规模小、范围窄。尽管我国政府采购支出占GDP和财政支出的“两个比重”逐年上升,但目前实际采购金额占GDP和财政支出的比例仅分别为2.9%和11.7%,远未达到成熟市场经济国家10%和30%的水平;而且,目前提供基础公共服务的国有企业和工程项目未纳入政府采购监管体系之内,政府采购范围总体偏窄。另一方面是政策功能发挥不充分。目前政府采购政策与其他财税政策缺乏有效配合,多是单兵作战,未形成合力,政策执行效果有待提高。如支持中小企业发展的政策采购政策与其他财税政策之间缺乏有效配合,存在各自为战问题。

  2.部分政府采购存在价格虚高问题。目前政府采购虚高问题可归结为三类:采购人随意采购高档或高配置产品导致“质优价高”;采购过程受供需双方串通作弊等各种因素影响导致“质次价高”;低价中标高价结算导致“明低暗高”。中国社会科学院发布的2013年《法治蓝皮书》指出:政府采购价格虚高问题仍然十分突出。部分地方政府2012年前三季度的协议供货商品成交记录显示,有高达八成的商品高于市场均价,其中有的商品甚至高于市场价6倍至37倍。近年来,媒体频繁曝光“阳光采购”下的高价采购问题。如中石化天价购酒发票、苏州交巡警采购iPhone4手机做警务通等。2010年中央纪委《反腐倡廉网络舆情》也对“昆明市多个部门集体高价采购电脑”、“长春市公安局采购近3万元的一台电脑”、“长沙市工商局办公大楼空调系统结算价高出中标价8倍”等问题有过报道。

  3.政府采购操作执行不够规范,自由裁量空间过大。有的采购单位化整为零、规避政府采购,采购准备不充分、提不出具体明确的采购需求,设置带有明显倾向性和排他性条件、让意向供应商中标,故意拖延组织验收、不按合同规定及时付款等。有的供应商围标串标、虚假投标,通过商业贿赂等不正当手段排斥其他潜在的供应商,恶性竞争、低价中标,导致无法正常履约等。有的采购代理机构以不正当手段谋取采购代理业务,迎合采购单位要求设置歧视性条款、甚至泄露采购相关信息,评审组织不规范、对专家评审进行干预等。有的评审专家与供应商存在经济利益关系、发表具有倾向性的评审意见,责任义务不对等、评审权力过大,泄露评审细节和结果以及考虑到评审费用偏低、缺乏参与评审的积极性等。

  4.制度执行中存在预算约束力弱、时间长效率低等问题。一方面,采购预算编制与采购计划、组织实施存在脱节,预算的控制和约束功能弱化,无预算、超预算采购问题仍有发生。据审计署发布的38个中央部门单位2013年度预算执行等情况审计结果显示,国家林业局13项目1.7亿元、外交部5000多万元项目未按规定执行政府采购,工信部所属应急中心未报预算采购2.3亿元。2013年宁波市本级采购预算11.8亿元,实际执行21.77亿元,采购资金总量中有45.8%是通过追加预算实现的。另一方面,采购效率有待进一步提高。政府采购公开招标法定时间最快也需40多天,耗时2个月现象比较普遍,采购效率低的问题饱受社会诟病。

  5.政府购买公共服务改革仍需大力推进。一是公共服务购买的边界不够清晰。目前理论和实务界对公共服务的概念和边界均存在不同看法,哪些可以买、哪些不能买还不够明确,需进一步统一规范。二是购买服务规模较小。在美国,社会组织提供了政府出资所有社会服务的56%、48%的就业和训练服务、44%的保健服务;而我国政府购买公共服务处于起步阶段,规模普遍偏小。如无锡市2012年政府购买公共服务的金额占一般预算支出的比重仅为1.9%,占全市政府采购金额的比重仅为5.8%。三是相关制度还不健全。目前对于公共服务项目的质量标准、合同履约、绩效评价、监督机制等方面制度还不完善,一些地方对购买内容、范围、程序以及方式等问题还存在诸多疑虑。

  6.政府采购领域腐败案件较多,窝案串案时有发生。目前财政部门在政府采购领域权力相对集中且监督制约不够,一些基层财政部门还存在以管理的名义直接介入具体采购活动的现象,容易造成权钱交易、滥用职权等腐败行为。近年来,吉林、江西、新疆、深圳等地政府采购领域,先后有财政干部落马。如新疆区政府采购中心窝案中,中心主任和采购三个部门的负责人,全部栽倒在供应商的“糖衣炮弹”攻击之下;2005年以来,云南政府采购领域先后有12名财政干部因违纪违法被查处,有的是财政部门领导违规插手招投标从中谋取私利,有的是政府采购监管人员与政府采购供应商相互勾结、索贿受贿以及收取红包节礼等。

  (二)原因分析

  1.制度建设有待进一步完善。目前,我国政府采购法律制度实际上包括《政府采购法》和《招标投标法》两套体系,两法在适用范围、监督主体和法律责任等方面都存在不一致之处,对工程项目监管存在职能交叉,大量的工程项目游离在政府采购法监管体系之外。此外,《政府采购实施条例》尚未出台,缺少承上启下的制度规范,影响了政府采购整体功能作用的发挥。

  2.制度执行有待进一步规范。机构设置不健全,“管采分离”体制受到冲击。有的市、县政府采购监管机构未单独设置,存在人员少,专业人才欠缺的问题。如安徽省16个市中,仍有3个市挂靠其他科室。有的集中采购机构隶属关系混乱,纵向缺乏统一领导、横向缺乏系统交流。值得注意的是,近年来,各地普遍存在将政府采购纳入公共交易体系,甚至取消了集中采购机构独立法人资格的情况,对“管采分离”体制造成较大冲击。信息化程度较低。目前部分政府采购信息化系统仅仅是一个简单的信息发布网站,未实现采购计划、项目执行、资金支付等全过程网络化、信息化,与部门预算、国库集中支付、资产管理等信息系统缺乏有效衔接。同时,各地信息化发展水平参差不齐,市县以下基层电子化建设工作滞后,存在手工操作、一单一采等问题。采购相关人员素质亟待提高。目前政府采购中一些社会中介代理在低水平上代理采购业务,同质化发展与恶性竞争问题严重,一些集中采购机构也缺乏专业化发展的定位,一定程度上制约了我国政府采购制度功能的发挥。

  3.监管力量薄弱、违规成本较低。一是监管力量薄弱。目前政府采购中人大、审计、纪检监察、财政等部门都在履行监管职能,各监督主体多关注对采购过程的监管,相互之间缺乏有机整合,监管力量分散,监管效力有待提高。二是信息不够公开透明。目前政府采购信息公开的范围、对象、内容等还不够全面、规范,很多信息以选择性公开为主,信息碎片化比较严重,公众很难获得政府采购项目的关键信息,起不到有效监督的作用。三是评价考核不到位。目前尚未建立起对政府采购相关机构和人员的制度化、常态化的诚信评价指标体系,无法客观、全面评价其工作质量和执业水平,起不到应有的激励、奖惩作用。四是目前对政府采购相关机构和人员违纪违法行为的处理处罚往往“对事不对人”,很多时候违纪违规问题最终简化为废标处理,未起到应有的威慑作用。

  三、进一步推进政府采购制度改革的对策与建议

  围绕贯彻落实党的十八届三中全会精神和深化财税体制改革目标,推动政府采购制度改革实现从程序导向型向结果导向型的重大变革,实现“物有所值”制度目标,更好地发挥政府采购制度在实现经济社会发展目标、提高政府治理能力、推进财政惩防腐败体系建设等方面的积极作用。

  (一)加强政府采购制度的顶层设计。一是形成系统完备的法规制度体系。整合《政府采购法》和《招标投标法》,形成统一完整的公共采购法律。着力扩大采购范围,建立涵盖各类预算体系资金、各类政府采购主体(含军事采购、从事公用事业的国有企业采购)和各类采购对象,符合市场化和公共管理要求的政府采购管理制度。尽快出台政府采购法实施条例和需求管理、绩效评价等相关制度办法,努力做到“用制度管采”,“用制度管人”。二是加强政府采购政策与其他相关政策协同配合。从政府采购政策的政策设计、执行到跟踪问效,做好与税收、财政投资、财政补贴等其他财税政策的衔接协调,形成有利于市场发挥决定性作用的政策体系,全面实现政策目标。三是实施简政放权。尽可能简化采购的审核管理,优化工作流程,把监管重点从程序控制转向监督检查,从事前审批审核转向事中事后监督。如可实行政府采购计划备案管理代替目前实行的采购前审批管理、简化采购方式变更的审批程序、提高公开招标的数额标准等。

  (二)创新制度机制,规范业务流程。一是加强政府采购预算管理与执行。细化采购预算编制,提高预算约束力,切实减少采购预算的调整和追加行为;加强采购管理与采购预算编制、资金支付、资产管理等有效衔接,建立健全行政事业单位资产配置的标准体系,杜绝重复采购、盲目采购、超标准采购等现象发生。二是健全政府采购管理运行机制。坚持“管采分离”原则,科学合理界定政府采购监管部门、集中采购机构、代理机构等的职责权限,配齐配强人员力量。特别要适应当前公共资源交易中心(平台)建设的趋势,依法加强对交易中心(平台)政府采购活动和行为的监管。三是加快信息化建设。建立全国统一的政府采购管理交易平台,建立统一的信息发布平台和商品目录标准,大力推进市县以下政府采购信息化建设。大力推行商场供货(含电商)、网上竞价等电子化采购方式,努力提高采购效益和效率。四是着力推进专业化队伍建设。推动采购人和代理机构加强对采购需求的研究和专业化水平的提高,完善对代理机构和评审专家的培训、考核和评价体系,对代理机构在“宽进”的同时实行“严管”。此外,应尽快成立全国性的政府采购行业协会,加强将诚信道德标准和行为准则建设。

  (三)加强工作协同,形成监管合力。一是建立循环监督机制。加强政府采购与部门预算、资产管理、国库集中支付及绩效评价的管理衔接,建立“预算—计划—采购—支付—监督”的循环监督机制,更好地促进政府采购活动的依法规范。二是形成监管合力。建立健全以财政部门全流程监管为主导,以审计部门审计监督和监察部门党风政纪监督为支撑的协同监管机制。同时,发挥驻各地财政专员办驻地监管的优势,加强对属地中央预算单位政府采购的执行监管。三是加大信息公开力度。完善政府采购信息公开制度,逐步实现采购预算、采购结果、监督检查结果等政府采购全过程信息及时、准确、全面公开,主动接受舆论和社会监督。四是健全政府采购诚信体系。加快研究建立针对采购人、供应商、评审专家和采购代理机构的分类监管机制,建立健全 “黑名单”、不良行为公告等制度体系。五是建立采购结果评价制度。结合预算绩效评价制度,围绕质量、价格、效率等核心要素,设立科学合理的采购结果评价依据和指标体系,引入第三方机构对政府采购的资金节约、政策效能、透明程度等进行综合、客观评价。

  (四)鼓励探索创新,积极稳妥推进政府购买服务。一是明晰购买服务的范围。研究制定政府购买服务的指导性目录,优先安排养老、教育、医疗卫生、住房保障等民生领域和项目。二是逐步扩大购买公共服务的规模。坚持政府购买和培育扶持并重,提升社会组织提供公共服务能力,积极探索政府购买服务的多元化资金投入途径,鼓励地方探索多元化、多样化的政府购买模式和路径,不断扩大政府购买服务的规模。三是加强制度建设。坚持政府购买服务与事业单位分类改革、行业协会商会脱钩改革等结合起来,出台政府购买服务具体办法,推动整个购买流程规范化。

  (五)发挥财政纪检监察职能作用,加大执纪问责力度。进一步畅通信访举报渠道,梳理案件线索,以零容忍的态度严肃查办政府采购领域财政部门干部收受贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违纪违法问题,对涉嫌违法的要及时移送司法机关处理,对于窝案串案要一追到底;加大执纪问责力度,实行“一案双查”制度,在追究当事人的同时,也要严肃追究相关领导的责任;深入剖析典型腐败案件,用身边的事教育身边的人,推动堵塞漏洞、规范管理,进而进一步提升政府公信力,营造风清气正的政府采购良好环境。

 

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